Dictamen de la Comisión de Estudios sobre Competencias Duplicadas entre Ayuntamientos y Comunidad de Madrid

L. CONSTITUCiÓN DE LA COMISiÓN Y ACTIVIDAD DE LA PONENCIA
Primero: A propuesta de la Presidenta de la Comunidad de Madrid en su debate de investidura, el Grupo Parlamentario Popular, al amparo de lo establecido en el artículo 76 del Reglamento de la Asamblea de Madrid, solicita el 8 de julio de 2011 a la Mesa de la Cámara elevar al Pleno la propuesta de creación de la Comisión de Estudio sobre competencias duplicadas entre Ayuntamientos y Comunidad de Madrid para mejorar la eficiencia en la prestación de servicios públicos.

integración de los miembros en la misma:
Presidente: Ilmo. Sr. D. Francisco José Granados Lerena.

Vicepresidenta: Ilma. Sra. Dña. María Teresa González Ausín.

Secretaria: Ilma. Sra. Dña. María Nieves Margarita García Nieto.



11. PREÁMBULO
El pasado 15 de julio de 2011, se aprobó por el Pleno de la Asamblea de
Madrid la creación de la Comisión de Estudio sobre Competencias Duplicadas
entre Ayuntamientos y Comunidad de Madrid para mejorar la eficiencia en la
Prestación de Servicios Públicos, propuesta efectuada por la Presidenta de la
Comunidad de Madrid, en su debate de investidura.

Las razones para darle naturaleza parlamentaria a esta Comisión de
Estudio han sido las de dotar de un mayor protagonismo al Parlamento Regional
como impulsor de las prioridades políticas en el ámbito de la Comunidad de
Madrid, así como una mayor operatividad y agilidad de cara a conseguir el
objetivo de la misma: elaborar un dictamen que sirva de orientación al Gobierno
de la Comunidad para delimitar, de común acuerdo con los Ayuntamientos de la
Región, las competencias entre las dos Administraciones públicas.

Durante las sesiones de la Comisión ha quedado de manifiesto que el
problema de la duplicidad de competencias es distinto en cada municipio, por lo
que pretender incluir a todas las Entidades locales en una misma realidad sería
obviar sus peculiaridades y no entrar en la solución concreta del problema.

Debemos reconocer también la gran labor de vertebración y cohesión
social realizada por los Ayuntamientos, responsables en gran medida del
desarrollo de la calidad de vida de los ciudadanos, gracias a la prestación de
servicios esenciales de carácter social, cultural o deportivo.

La Administración local ha sido la gran olvidada dentro de las tres
Administraciones públicas. Según la distribución del gasto público del año 2009,
el Estado y la Seguridad Social asumían el 51%, las Comunidades Autónomas
el 36% y los Municipios solamente el 13%, muy lejos de la media de toda la
zona Euro, que se situaba en el 24,8%.

El Instituto de Economía de Barcelona, en un estudio realizado para la
FEMP, señaló que los municipios españoles destinaban de media el 25,8% de
sus presupuestos a gastos no obligatorios. Además, en el caso de la
Comunidad de Madrid, este gasto se concentraba en cuatro áreas: Seguridad y
Protección Civil (48,2%), Cultura (21,1%), Promoción Social (10,1%) y Sanidad
(7,6%).

Seguramente, el debate sobre las duplicidades tendría que haberse
producido tiempo atrás, pues no cabe duda de que, como establece el artículo
103.1 de la Constitución, una gestión eficiente y austera de los recursos
públicos debiera ser consustancial a cualquier Administración pública. Sin
embargo, es en este preciso momento, ahora que nos encontramos en mitad de
una crisis económica de consecuencias y duración aún impredecibles para
España, cuando este debate es ineludible, máxime cuando las Administraciones
se están viendo obligadas a adoptar medidas drásticas de ahorro y control del
gasto público.

Las crisis son siempre una buena oportunidad para cambiar aquello que
se ha hecho malo simplemente es insostenible. Y esta es la ocasión de
conseguir que en la Comunidad de Madrid consolidemos entre todos unas
Administraciones austeras, bien dimensionadas, eficientes, transparentes y sin
duplicidades.

Para abordar este problema complejo que aqueja a las Entidades locales
ya la propia Comunidad de Madrid, sería conveniente conseguir el consenso de
todos los Grupos Parlamentarios de esta Cámara. Un consenso político del que
pueda derivar un mandato claro al Gobierno de la Comunidad de Madrid ya los
179 municipios en los que se organiza territorialmente nuestra Región para
delimitar de forma clara sus competencias, y dotar de una mayor eficiencia y
austeridad a las distintas Administraciones públicas.

La eliminación de las duplicidades, además, debería contribuir a
garantizar la prestación de los servicios públicos básicos que demandan los
ciudadanos, desde el equilibrio territorial y la cohesión social.

El mantenimiento de estos servicios públicos resulta esencial para
garantizar el efectivo ejercicio de los derechos que, desde el ordenamiento
jurídico de nuestro Estado social y democrático de Derecho, se reconocen a los
ciudadanos. Es obligación de todas las Administraciones asegurar la viabilidad
de los servicios públicos básicos, con un especial compromiso social con los
más débiles.

Delimitar las competencias entre los Municipios y la Comunidad de
Madrid contribuirá también a proveer de servicios públicos a un menor coste
para el contribuyente, reducir la burocracia, mejorar la eficiencia y paliar la
confusión que tienen muchos madrileños con respecto a qué Administración es
la competente en esa materia y por ello la responsable de gestionar cada uno
de los servicios públicos.

Cuando hablamos de eliminar duplicidades, como vía para hacer más
eficiente una organización, también nos estamos refiriendo a las denominadas
"duplicidades internas", es decir, aquellas que se podrían dar en el seno de una
misma organización administrativa (Comunidad Autónoma o Ayuntamiento)
donde dos o más entidades, consejerías, concejalías, empresas públicas,
organismos públicos, sociedades o fundaciones podrían desarrollar las mismas
o parecidas funciones.

El apremiante problema de las duplicidades es evidente que trasciende el
ámbito de la Comunidad de Madrid. España tiene la necesidad urgente de
acometer reformas de calado en la línea de la austeridad y la mejora de la
eficiencia en la gestión de los servicios públicos. El Gobierno de la Nación tiene
también el inmenso desafío de delimitar con mayor precisión el marco
competencial de cada una de las Administraciones públicas, evitando los
solapamientos innecesarios, la proliferación de estructuras burocráticas y el
aumento excesivo del personal al servicio de las mismas.

111. MARCO NORMATIVO
El Título VIII de la Constitución bajo la rúbrica "De la organización territorial
del Estado", abre con el artículo 137 donde se establece la tipología general
de entidades en que se organiza territorialmente el Estado (municipios,
provincias y comunidades autónomas) y dentro de las Entidades locales, admite
la posibilidad de crear otras agrupaciones de municipios distintas de la provincia
en su artículo 141.3, de donde se deduce que el constituyente no concibió un
estructura uniforme de las entidades locales, toda vez que contempló
expresamente algunas peculiaridades.

Por otro lado, la Constitución establece algunas reglas básicas acerca de
los órganos de gobierno y administración de las propias entidades locales en los
artículos 140 Y 141.2 Y menciona en su artículo 142 el principio de suficiencia
financiera de las mismas, pero elude por completo cual puede ser su ámbito
competencia!. La normativa constitucional se articula principalmente en torno al
principio de autonomía local, que se consagra en varías preceptos (artículos
137, 140 Y 141.2), principio que es necesario tener en cuenta para precisar el
sentido y alcance de cualquier reforma que afecte al ámbito de las entidades
locales.

Desde otro punto de vista, hay que recordar que autonomía no supone
soberanía, lo que lleva aparejado que en un Estado descentralizado como el
nuestro, el principio de autonomía no puede oponerse al de unidad. Por el
contrario, la Constitución impone la integración de ambos principios de unidad y
de autonomía mediante la virtualidad que atribuye a cada uno de ellos y que se
manifiesta a través del reparto competencial y se armoniza con otros principios
constitucionales.

El artículo 137 de la Constitución establece que: "los mUniCipiOS,
provincias y comunidades autónomas gozan de autonomía para la gestión de
sus respectivos intereses", sin especificar cuáles son estos intereses de las
entidades locales. Es sumamente significativo comprobar que la Norma
Fundamental contiene una relación de competencias que las Comunidades
Autónomas pueden asumir en una serie de materias (artículo 148), sin perjuicio
de asumir las no atribuidas expresamente al Estado (artículo 149.3) y de
aquellas otras en desarrollo y ejecución de competencias exclusivas del Estado,
consideradas como base del régimen jurídico de determinadas materias
(artículo 149.1), pero que no diga nada, en cambio, sobre las competencias de
las entidades locales para garantizar su autonomía local.

Los intereses respectivos reconocidos constitucionalmente han de
traducirse jurídicamente en competencias y potestades y materialmente en
servicios, con la correspondiente capacidad financiera para sostenerlos. De otro
modo, la autonomía seria irreal, contraviniendo a la Constitución.

Competencias propias y exclusivas, medíos propios para el gobierno y no
solo la administración en función de sus propios intereses, son los elementos
que definen la autonomía local, que junto con el concepto de intereses
respectivos, aplicable a las entidades locales, cumplen la función de orientar al
legislador.

En resumen como exigencia derivada directamente del pnnclplo de
autonomía constitucionalmente consagrado, ha de entenderse que las
denominadas competencias propias locales son el ámbito en el que
necesariamente debe preservarse la capacidad decisoria del ente local, sin el
que no puede existir verdadera autonomía.

La determinación de este contenido básico de autonomía local, se ha
plasmado en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen
Local.

Junto al régimen general y uniforme para todas las entidades locales de
España, como modelo local común, en cada Comunidad Autónoma existe la
posibilidad de que convivan estas entidades territoriales con sus peculiaridades
autonómicas, bien a través de una expresa habilitación constitucional, bien a
través de un específico anclaje estatutario.

En la Comunidad de Madrid para definir y delimitar las materias objeto
de competencia autonómica y local, poder reducir la organización administrativa
de estas entidades territoriales y evitar duplicidades, debemos tener como
referencia en primer lugar la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las
Bases de Régimen Local (en adelante LBRL) que regula el marco normativo
competencial de los municipios, el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de
marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales relativo a la financiación de las entidades locales, así como
lo establecido en el artículo 27.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de
Madrid y la normativa de desarrollo que se ha dictado.

El artículo 25 de la LBRL establece:
"1. El Municipio¡ para la gestión de sus intereses y en el ámbito de
sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar
cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y
aspiraciones de la comunidad vecinal.

2. El Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los
términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas,
en las siguientes materias:
a. Seguridad en lugares públicos.

b. Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas.

c. Protección civil, prevención y extinción de incendios.

d. Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y
gestión de viviendas; parques y jardines, pavimentación de vías públicas
urbanas y conservación de caminos y vías rurales.

e. Patrimonio histórico-artístico.

f. Protección del medio ambiente.

g. Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y
consumidores.

h. Protección de la salubridad pública.

i. Participación en la gestión de la atención primaria de la salud.

j. Cementerios y servicios funerarios.

k. Prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social.

l. Suministro de agua y alumbrado público; servicios de limpieza viaria, de
recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas
residuales.

11. Transporte público de viajeros.

m. Actividades o instalaciones culturales y deportivas; ocupación del
tiempo libre; turismo.

n. Participar en la programación de la enseñanza y cooperar con la
Administración educativa en la creación, construcción y sostenimiento de
los centros docentes públicos, intervenir en sus órganos de gestión y
participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.

3. Sólo la Ley determina las competencias municipales en las
materias enunciadas en este artículo, de conformidad con los principios
establecidos en el artículo 2".

Además de la distribución de competencias que hace el artículo 25, el
artículo 26 LBRL enumera los servicios que deberán prestar los municipios en
función de su población, al decir:
"Los Municipios por sí o asociados deberán prestar, en todo caso,
5.000 pública, los servicios siguientes:
a. En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida
de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable,
alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las
vías públicas y control de alimentos y bebidas.

b. En los Municipios con población superior a
habitantes-equivalentes, además: parque público, biblioteca
mercado y tratamiento de residuos.

c. En los Municipios con población superior a 20.000
habitantes-equivalentes, además: protección civil, prestación de servicios
sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de
uso público.

d. En los Municipios con población superior a 50.000
habitantes-equivalentes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y
protección del medio ambiente. "
Por su parte, el artículo 27 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases de Régimen Local se refiere a la facultad de
delegación de competencias en los municipios que tienen tanto la
Administración General del Estado como las Comunidades Autónomas, al
especificar:
"1. La Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas y
otras entidades locales podrán delegar en los Municipios el ejercicio de
competencias en materias que afecten a sus intereses propios, siempre
que con ello se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una
mayor participación ciudadana. La disposición o el acuerdo de delegación
deben determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta,
así como el control que se reserve la Administración delegante y los
medios personales, materiales y económicos que esta transfiera.

2. En todo caso, la Administración delegante podrá, para dirigir y
controlar el ejercicio de los servicios delegados, emanar instrucciones
técnicas de carácter general y recabar, en cualquier momento, información
sobre la gestión municipal, así como enviar comisionados y formular los
requerimientos pertinentes para la subsanación de las deficiencias
observadas. En caso de incumplimiento de las directrices, denegación de
las informaciones solicitadas o inobservancia de los requerimientos
formulados, la Administración delegante podrá revocar la delegación o
ejecutar por sí misma la competencia delegada en sustitución del
Municipio. Los actos de éste podrán ser recurridos ante los órganos
competentes de la Administración delegante.

3. La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el
Municipio interesado, y, en su caso, la previa consulta e informe de la
Comunidad Autónoma, salvo que por Ley se imponga obligatoriamente, en
cuyo caso habrá de ir acompañada necesariamente de la dotación o el
incremento de medios económicos para desempeñarlos.

4. Las competencias delegadas se ejercen con arreglo a la
legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas correspondientes
o, en su caso, la reglamentación aprobada por la entidad local delegante. "
El artículo 28 de la LBRL señala además que "los Municipios
pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras
Administraciones Públicas y, en particular, las relativas a la educación, la
cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del
medio ambiente."
El conjunto de estos preceptos y en concreto los artículos 25.1 y 28 LBRL
son los que han posibilitado que legalmente los municipios presten un mayor
número de servicios y desarrollen competencias al margen de las que la Ley les
impone en todo caso. Son las llamadas competencias no obligatorias,
complementarias de las que tienen atribuidas otras Administraciones públicas
(artículo 28 LBRL), o las que cualquier Ayuntamiento puede promover para la
gestión de sus intereses (art. 25.1 de la LBRL).

En el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, el artículo 27.1 del
Estatuto de Autonomía establece: "En el marco de la Legislación básica del
Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde a
la Comunidad de Madrid el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la
ejecución de las siguientes materias: 1. Régimen local," lo que ha permitido
que se aprobase la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la
Comunidad de Madrid. Ley que como se explica en su Preámbulo, tiene por
objeto el desarrollo normativo de las competencias que, en materia de régimen
local, corresponden a la Comunidad de Madrid, según su Estatuto de
Autonomía, la Constitución y la legislación básica estatal "en el marco del
principio de subsidiariedad y de acuerdo con la idea expresada en la Carta
Europea para la Administración Local firmada en Roma en el año 1984 sobre el
ejercicio de las responsabilidades públicas, que debe corresponder
preferentemente a las autoridades más próximas a los ciudadanos."
En relación con las competencias, el artículo 8 de esta Ley establece,
asimismo que: "1.Los Municipios, para la gestión de sus intereses y en el ámbito
de sus competencias, pueden promover toda clase de actividades y prestar
cuantos servicios contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de los
vecinos.

2. Las competencias de los Municipios pueden ser propias o delegadas
según lo dispuesto en la legislación básica estatal y en esta Ley.

3. Los Municipios de la Comunidad de Madrid ejercerán las competencias
propias que, de conformidad con la legislación básica estatal, determinen las
distintas leyes sectoriales estatales o autonómicas.

4. Las leyes sectoriales de la Asamblea de Madrid asegurarán a los
Municipios su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al
círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en
atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la
capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de
descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa de los
ciudadanos. "
Principios éstos que se podrán llevar a efecto mediante la trasferencia
y delegación de competencias y la encomienda de gestión conforme vienen
regulados en la Ley y desarrollados de forma pormenorizada en la Ley para el
Desarrollo del Pacto Local.

Por tanto, será necesario también tener en cuenta en el marco normativo de
la Comunidad de Madrid, la Ley 3/2003, de 11 de marzo, para el Desarrollo
del Pacto Local, que vuelve a reiterar la esencia de la garantía institucional de la
autonomía local, el principio de subsidiariedad y su reconocimiento en el artículo
5 del Tratado de la Unión Europea y 2.1 LBRL Pero sobre todo hace
referencia a la necesidad de un Pacto local para evitar duplicidades de
administraciones en un mismo territorio, mediante una simplificación de la
organización administrativa] en aras de alcanzar una administración mejor
dimensionada, más eficaz y económica.

IV. MARCO COMPETENCIAL
De la normativa anteriormente expuesta se desprende que los
municipios, a través de muy distintas técnicas, tienen la posibilidad de prestar
un mayor número de servicios y desarrollar competencias distintas de las
establecidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de
Régimen Local.

Si al problema que para los municipios supone que no se haya producido
la segunda descentralización le añadimos la ausencia de un único listado de
competencias locales, la remisión al legislador autonómico, los servicios
mínimos a que hace referencia la LBRL, la prestación actual de servicios
complementarios y la ausencia del principio de suficiencia financiera, la
conclusión es un desarrollo de las competencias municipales muy desigual a
nivel autonómico.

La creación de esta Comisión, por lo tanto, así como el dictamen donde
se recogen las conclusiones de la misma, son una apuesta decidida por corregir
uno de los principales problemas de nuestro sistema territorial y competencial:
que distintas Administraciones públicas presten los mismos servicios públicos e
incluso compitan por ofrecerlos.

Durante muchos años, las Administraciones han convertido el aumento
indiscriminado del gasto público en el paradigma del buen gobierno. Ingresos
coyunturales procedentes del urbanismo y de la actividad inmobiliaria obtenidos
durante la fase expansiva del ciclo económico, han servido para crear y
financiar un gasto estructural, muy difícil de eliminar en estos momentos porque
se ha materializado en gastos corrientes y de personal. Este aumento del gasto
estructural es el principal responsable del déficit público que lastra el
presupuesto de los Municipios y las Comunidades Autónomas.

Un marco normativo laxo, el incumplimiento por parte del Estado del
compromiso de la segunda descentralización y la ausencia de un marco
financiero estable para las corporaciones locales junto con un aumento
exponencial de los ingresos y la lógica presión vecinal a favor de unos mayores
y mejores servicios públicos, han llevado a la insostenible situación actual.

En la Comunidad de Madrid, el problema de las duplicidades afecta
principalmente a Municipios como Madrid capital ya los grandes Municipios de
nuestra Región, que son los que cuentan con mayor capacidad financiera para
prestar más servicios a los ciudadanos.

Esta situación no puede perpetuarse en el tiempo y exige de todas las
Administraciones un gran acuerdo que permita delimitar las competencias y
garantizar la prestación de los servicios esenciales a los ciudadanos.

El concepto de duplicidad puede tener un significado distinto, según se
refiera a su sentido amplio o estricto.

Entendemos por duplicidad en sentido estricto la prestación por dos o más
Administraciones de un mismo servicio en el que ciudadano tiene la opción de
elegir entre uno u otro, bien por razones de proximidad o de oportunidad. El
caso de los teléfonos de emergencias (112 y 092), o de las empresas estatales,
autonómicas o municipales de alquiler de viviendas, o el de dos bibliotecas,
escuelas infantiles, polideportivos o centro de mayores, muy próximos entre sí,
y que, por tanto, se dirigen a un mismo público objetivo, son ejemplos de dichas
duplicidades, que se dan especialmente entre el Ayuntamiento de Madrid y la
Comunidad.

Entendemos por duplicidad en sentido amplio, o competencia concurrente,
la prestación de un servicio que proveen dos o más administraciones, destinado
a cubrir una demanda generalmente insatisfecha.

Esta duplicidad tiene su origen en un marco competencial difuso, en
ocasiones revestido de una habilitación legal, como la que recoge el artículo
25.1 LBRL cuando dice que "el Municipio, para la gestión de sus intereses y en
el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y
prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y
aspiraciones de la comunidad vecinal."
Competencia compartida es aquella en la que dos o más administraciones
colaboran en su prestación, tal y como se ha definido con anterioridad, dentro
de un marco de cooperación prestablecido. Son muchos los ejemplos que se
podrían citar, pero basta mencionar casos como el de la Atención Primaria en
los Servicios Sociales, Escuelas de Música o Escuelas Infantiles, donde son los
Ayuntamientos los que prestan el servicio y la Comunidad de Madrid quien los
financia.

Encontramos duplicidades en buena parte de los servicios dispensados
por las administraciones existentes en la Región (ANEXO 11I). Es el caso de
servicios sanitarios, sociales, culturales, deportivos, de empleo y vivienda, etc.

Se necesita crear, por lo tanto, un marco competencial claro y definido para
todas las Administraciones, que elimine las duplicidades y que garantice una
prestación eficiente y económicamente sostenible de los servicios.

La delimitación de este marco competencial debe interpretarse, tal y
como se recoge en el Preámbulo de la Ley para el Desarrollo del Pacto Local
teniendo en cuenta el principio de subsidiariedad, principio informador del
Derecho Administrativo y auténtico parámetro político-económico a la hora de
determinar qué Administración y en qué condiciones de calidad va a prestar un
servicio esencial al ciudadano. En función de este principio, los servicios serían
desarrollados por la Administración más cercana al ciudadano, siempre que se
encuentre en las mejores condiciones para su eficiente prestación.

Unido a este principio, deberían regularse los instrumentos necesarios
para garantizar el principio de responsabilidad y rendición de cuentas de las
Administraciones Públicas, por lo que se deberían intensificar mecanismos de
control interno, externo y autoevaluación por parte de la propia Administración
Local.

La atribución de competencias debe llevar siempre aparejada una
financiación suficiente, estable, flexible y no finalista. El principio de suficiencia
financiera debe ser condición sine qua non de la atribución de una competencia
para la prestación de un servicio.

En aras de incentivar una prestación eficiente, equitativa y de acceso
universal para los ciudadanos, deben establecerse mecanismos de financiación
vinculados al cumplimiento de los objetivos marcados por el Estado o, en su
caso, por las Comunidades Autónomas (déficit, estabilidad presupuestaria o
indicadores de calidad en la prestación de los servicios).

La Comunidad de Madrid debe garantizar, de acuerdo con lo establecido
en el Título V de la Ley 2/2003 de Administración Local, asistencia, colaboración
y cooperación con la administración municipal, de manera que todos los
ciudadanos de la Comunidad de Madrid tengan un razonable acceso a los
mismos servicios públicos de calidad, con independencia del municipio en el
que residan.

La colaboración entre las distintas Administraciones, basada siempre en
el principio de lealtad institucional, junto con el principio de estabilidad
presupuestaria y la concreción deben ser piedras angulares a la hora de evitar
duplicidades; esto es, impedir que por parte de una Administración se presten
servicios que no son de su competencia y que, además, son económicamente
insostenibles.

La Ley 3/2003 de 11 de marzo, de desarrollo del Pacto Local reconoce en
su artículo 2.1 la posibilidad"... de que la Comunidad siga manteniendo, cuando
se considere conveniente, las competencias de ordenación, planificación y
coordinación generales" en las materias transferidas o delegadas y sin perjuicio
de que los Ayuntamientos puedan seguir políticas propias en el ejercicio de
tales competencias.

En este sentido, con la finalidad de garantizar el derecho de todos los
ciudadanos a acceder a los mismos servicios públicos, en similares condiciones
de calidad, la Comunidad de Madrid desarrollará la necesaria labor de impulso y
coordinación sobre los servicios de competencia municipal, respetando el
principio de autonomía local, recogido en los artículos 137 y 140 de la
Constitución Española.

La Comunidad de Madrid, de común acuerdo con los Ayuntamientos,
podrá asumir la coordinación de servicios en aquellas materias donde la gestión
centralizada redunde en una mayor calidad y eficiencia en su prestación.

Asimismo, y aunque esta cuestión pueda salirse del ámbito de los
trabajos de esta Comisión, sería recomendable que el Estado, en colaboración
con las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos, abordara una reforma
del marco laboral del personal al servicio de las distintas Administraciones
Públicas, con el objeto de homologar sus condiciones laborales, en aras de
favorecer su desarrollo profesional, cualificación y movilidad.

En la Comunidad de Madrid existen en la actualidad un total de 156
municipios de menos de 20.000 habitantes, y entre estos, 105 tienen menos de
5.000 habitantes.

Somos conscientes de que para lograr una gestión más eficiente de los
servicios públicos, con unos mínimos estándares de calidad que permitan la
viabilidad de su prestación, es necesario contar con una población minima. En
este sentido, algunos estudios cifran en 20.000 habitantes la población mínima
de un municipio para una eficiente prestación de los servicios públicos.

La propia LBRL, en su arto 26, diferencia las competencias básicas que
todos los municipios, por sí o asociados, deberán prestar en todo caso,
vinculando la carta de servicios obligatorios a la propia población.

Así por ejemplo, un municipio de más de 20.000 habitantes deberá
prestar, además de los servicios obligatorios para todos los municipios
(alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria,
abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los
núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos
y bebidas), los correspondientes a los municipios de más de 5.000 habitantes
(parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos) y los
propios de los municipios de más de 20.000 habitantes (protección civil,
prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e
instalaciones deportivas de uso público).

Dentro de la obligación de asistencia, colaboración y cooperación con las
Entidades Locales a que se refiere el artículo 123 de la Ley 2/2003 de 11 de
marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid, ésta apoyará
fórmulas de colaboración entre Ayuntamientos, que persigan la eficiencia y la
calidad en la prestación de los servicios públicos.

Este sería el caso de las mancomunidades de municipios, previstas en el
Título 11, Capítulo 1de la Ley 2/2003 de 11 de marzo, de Administración Local,
como herramienta eficaz y eficiente para la prestación de servicios públicos en
pequeños municipios.

En la actualidad existen en la Comunidad de Madrid un total de 54
mancomunidades (ANEXO IV), dedicadas a la prestación de servicios ligados a las
obras e infraestructuras públicas, urbanísticas, sociales o educativas.

Otra fórmula de colaboración entre distintas Administraciones sería el
consorcio, al que hace referencia el artículo 127 de la Ley de Administración
Local y se desarrolla en el artículo 136. Esta figura se ha revelado como un
instrumento útil para el desarrollo y gestión común de servicios asignados
generalmente a la Administración Local y que, en buena parte de Jos municipios
de menor tamaño y escasos recursos financieros, resultarían dificultosos de
abordar en solitario.

Además del Consorcio Regional de Transportes de la Comunidad de
Madrid, existen innumerables consorcios urbanísticos formados entre el propio
Gobierno regional y los distintos municipios, o el llamado Consorcio Madroño
que agrupa a las universidades de la Comunidad de Madrid y la UNED para la
cooperación bibliotecaria.Mención aparte merece también la fusión de municipios, que con carácter general se regula en el artículo 11 de la Ley de Administración Local y se
desarrolla en los preceptos siguientes al establecerse las formas de alteración
de los términos municipales, que consideramos una medida interesante y
positiva, aunque ha sido controvertida a lo largo de las diferentes sesiones de
esta Comisión.

Se trata de un debate que, de hecho, afecta al conjunto de España,
superando el ámbito autonómico. No puede negarse que existe una inercia
generada con el transcurso del tiempo (muchos Ayuntamientos proceden de la
división territorial aprobada por las Cortes de Cádiz en 1812) que impide que se
plantee esta cuestión sin resistencia por parte de los propios municipios.

Por esta razón, se hace preciso el impulso del Gobierno de la Nación
para que, conjuntamente con la Comunidad de Madrid y sus diferentes
Ayuntamientos, apoye las fusiones y agregaciones voluntarias de municipios en
nuestra Región, de manera que puedan crearse Municipios fuertes y con
capacidad de gestión. El objetivo es formar organizaciones eficientes,
coordinadas y centralizadas a la hora de ofrecer servicios a los ciudadanos, que
se vean favorecidas en mayor medida por economías de escala en la prestación
de los servicios públicos.

Las fusiones de municipios garantizarán el mantenimiento de la identidad
cultural e histórica de los Municipios fusionados a través de las distintas formas
de desconcentración administrativa que permite la legislación vigente (Distritos I
Entidades Locales Menores), en aras combinar la eficiencia en la gestión con la
cercanía a sus vecinos.

En definitiva, después de meses de trabajo y de haber contado con la
presencia y la experiencia de 29 comparecientes, entre ellos reputados
expertos, alcaldes, viceconsejeros, directores generales, etc. (ANEXO 1), emitimos
este dictamen con el propósito de que sirva de orientación al Gobierno regional
en la necesaria relación bilateral con todos los Ayuntamientos de nuestra
Comunidad a la luz de las distintas realidades y sensibilidades de todos ellos.

Una vez estudiadas las intervenciones de los veintinueve comparecientes
y de los representantes de los distintos Grupos Parlamentarios, presentamos
la siguiente propuesta de conclusiones:
1. Existe una clara indefinición del marco normativo estatal en materia
de competencias de las distintas Administraciones Públicas, especialmente
entre la autonómica y la municipal. La Constitución de 1978 regula en su Titulo
VIII, en los artículos 148 y 149, la distribución de competencias entre el Estado y
las Comunidades Autónomas, renunciando a determinar el marco competenciat
de las Corporaciones locales, que viene recogida en la Ley 7/1985, de 2 de
abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL).

En concreto, el arto 25 de la LBRL ha permitido a los Municipios promover
toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a
satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, propiciando
la asunción por parte de los consistorios de las mal llamadas competencias
impropias o competencias no obligatorias. Es decir, aquellas competencias que
los Ayuntamientos pueden desarrollar de manera voluntaria o como actividades
complementarias de las de otras Administraciones Públicas (art. 28 de la LBRL).

2. La indefinición del marco normativo, unido a la mayor cercanía de los
Ayuntamientos a los ciudadanos, ha favorecido que prolifere por parte de estos
la prestación de servicios no obligatorios cuya competencia está atribuida a otra
Administración pública.

Partiendo de la premisa básica de que no tiene ningún sentido que
distintas Administraciones compitan en la prestación de un mismo servicio, se
debería avanzar hacia el principio de "una Administración, una competencia,
una financiación".

3. En España, tras casi 34 años desde la aprobación de la Constitución,
la transferencia competencial del Estado hacia las Comunidades Autónomas no
se ha visto culminada con la segunda descentralización en favor de los
Municipios.

Así, mientras que, las Administraciones General y Autonómica han ido
adaptando y desarrollando su marco de relaciones competenciales,
institucionales y financieras, para dar una mejor respuesta a los nuevos retos de
la sociedad española, la Administración Local se encuentra anclada en un
marco competencial y financiero similar al de 1978.

4. La coyuntura económica favorable que hemos vivido en la última
década ha propiciado que ingresos procedentes del urbanismo y de la actividad
inmobiliaria, obtenidos por las Administraciones durante la fase expansiva del
ciclo económico, hayan servido para crear y financiar un gasto público
estructural muy difícil de eliminar en estos momentos, ya que se ha
materializado en gasto corriente y de personal.

Este aumento del gasto estructural sin negar que ha posibilitado una
indudable mejora en la calidad y en el acceso a los servicios públicos es
responsable, junto con el descenso de los ingresos, del déficit público que lastra
el presupuesto de Municipios y Comunidades Autónomas.

5. Las crisis son siempre una buena oportunidad para cambiar aquello
que se ha hecho malo simplemente es insostenible. Y esta es nuestra ocasión
de conseguir que en la Comunidad de Madrid consolidemos entre todos unas
Administraciones públicas austeras, bien dimensionadas, eficientes,
transparentes y sin duplicidades. En la crisis económica que nos asola parece
lógico buscar una mayor racionalidad en la gestión de los servicios públicos,
clarificando las competencias y eliminando las duplicidades entre los
Ayuntamientos y la Comunidad de Madrid.

6. Los ciudadanos hoy demandan una gestión de los recursos públicos
no sólo eficaz sino eficiente. No tiene ningún sentido que distintas
Administraciones compitan por prestar los mismos servicios, circunstancia que,
además de resultar cara, genera confusión y contribuye a diluir la
responsabilidad política con el ciudadano/usuario/contribuyente.

7. Un reparto claro de competencias entre distintas Administraciones
debería necesariamente producir un significativo ahorro presupuestario, sin
menoscabo de la calidad de los servicios prestados al posibilitar una gestión
más eficiente de los recursos públicos, reducir gastos generales y crear
economías de escala en la contratación centralizada de suministros y servicios.

8. Consideramos necesario instar al Gobierno de la Nación a la
clarificación y reforma de la normativa estatal en materia de Administración
Local mediante la modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de
las Bases de Régimen Local, así como de las distintas normativas sectoriales.

Asimismo, en el caso de que en un futuro se emprendiera un proceso de
reforma de la Constitución Española, resultaría conveniente regular en ella las
competencias municipales de forma similar a como lo están las autonómicas.

9. La falta de delimitación competencial es un problema a escala
nacional, que no sólo afecta a la Comunidad de Madrid. Entretanto el Gobierno
de la Nación adopta las medidas oportunas, desde la Comunidad de Madrid
debemos urgentemente poner en marcha iniciativas encaminadas a acabar
con esta realidad, habida cuenta de la dramática y acuciante crisis económica
que, lejos de remitir, parece agravarse.

Abordar con rigor el problema de las competencias duplicadas requiere
afrontar con vocación legisladora el mapa competencial, la financiación de los
servicios y el marco de relaciones institucionales entre los tres niveles de
Administración.

10. Consideramos que la principal conclusión de esta Comisión, en
orden práctico, debería ser instar al Gobierno de la Comunidad de Madrid a que
desarrolle un proyecto de Ley de modificación de la Ley 2/2003 de 11 de marzo,
de Administración Local de la Comunidad de Madrid, que permita clarificar y
delimitar las competencias de la Comunidad de Madrid y de los 179 municipios
de nuestra Región, con el objetivo de poner fin a las duplicidades
administrativas.

Dicho desarrollo legislativo deberá inspirarse en los siguientes criterios
informadores:

a. Respeto al marco normativo vigente, en concreto a la Ley
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local
y a la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la
Comunidad de Madrid, que regula las competencias básicas de los
Ayuntamientos.

b. Defensa del prinCipiO de subsidiariedad, entendido como
preferencia en la gestión municipal de aquellos servicios donde la
cercanía en la provisión de los mismos redunde en una mayor
calidad en la prestación del servicio, siempre que esta
administración se encuentre en las mejores condiciones para su
eficiente prestación.

c. Unido al principio de subsidiariedad, se deberían regular los
instrumentos necesarios para intensificar los principios de
responsabilidad y rendición de cuentas de las Administraciones
Públicas.

d. El traspaso de competencias y servicios entre la Comunidad
de Madrid y los distintos Ayuntamientos de nuestra región deberá
llevar aparejada la dotación de una financiación local suficiente,
estable, flexible y no finalista, sin perjuicio de la competencia
legislativa y financiera estatal en esta materia.

e. El desarrollo de las competencias municipales básicas deberá
adecuarse a la población del consistorio, distinguiendo entre
municipios de menos de 5.000 habitantes, más de 20.000 y más
de 50.000.

f. La ciudad de Madrid, tanto por su condición política de capital
de España, como por su población de más de 3.200.000
habitantes, y por su capacidad específica a la hora de garantizar la
prestación de servicios públicos, será objeto de una delimitación
competencial específica de común acuerdo con el propio
Ayuntamiento. Esta consideración contemplará también su
articulación con el cinturón metropolitano.

g. Sin perjuicio del desarrollo legislativo que promueva el
Gobierno de la Ley 2/2003 de 11 de marzo, de Administración
Local de la Comunidad de Madrid, una primera aproximación a esa
posible delimitación competencial entre Comunidad de Madrid y
Municipios podría ser la siguiente:
• Competencia exclusiva municipal: Atención social primaria,
bibliotecas, centros culturales, centros y albergues juveniles,
instalaciones deportivas, escuelas infantiles, casas de niños y
escuelas de música.
• Competencia exclusiva autonómica: Atención social
especializada (residencias y centros de día especializados),
prevención, promoción de la salud y asistencia sanitaria
(centros municipales de salud), transporte de enfermos,
drogodependencias, teléfonos de emergencias (112 y 092),
centros oficiales de educación de adultos, políticas activas de
empleo y vivienda.

h. Con la finalidad de garantizar el derecho de todos los
ciudadanos a acceder a los mismos servicios públicos, en
similares condiciones de calidad, la Comunidad de Madrid
desarrollará la necesaria labor de impulso y coordinación sobre los
servicios en los que exista concurrencia competencial, siempre
desde el respeto al principio de la autonomía local y preservando
el necesario equilibrio entre eficiencia y equidad.

i. La Comunidad de Madrid, de común acuerdo con los
Ayuntamientos, podrá asumir la coordinación de servicios en
aquellas materias donde la gestión centralizada redunde en una
mayor calidad y eficiencia en su prestación. Las fórmulas podrán ir
desde la gestión directa del servicio, a la firma de convenios o la
creación de consorcios con los Ayuntamientos.

11. Para garantizar una prestación de servicios más eficiente, de más
calidad y generar economias de escala, la Comunidad de Madrid apoyará las
iniciativas que contribuyan a la colaboración voluntaria entre Ayuntamientos.

Para ello, se impulsará la creación de entes locales superiores al municipio
(mancomunidades), en los que se integren la mayoría de los servicios
esenciales, o bien otras fórmulas de cooperación como los consorcios y
convenios.

12. De los 179 municipios de la Comunidad de Madrid, 156 tienen
menos de 20.000 habitantes y 105 tienen menos de 5.000. Conscientes que
para lograr una gestión eficiente de los servicios públicos, con unos mínimos
estándares de calidad, generando economías de escala que permitan hacer
viable su prestación, se necesita tener una población suficiente, sería
conveniente que los Municipios de nuestra región, por sí o asociados, aspiraran
a prestar los servicios que el artículo 26.c. de la LBRL asigna a los de más de
20.000 habitantes.

13. La Comunidad apoyará las iniciativas de fusión o agregación de
municipios que, voluntariamente, pongan en marcha las propias corporaciones
locales, con el objetivo de crear entidades locales más grandes y más
eficientes. Las fusiones de municipios garantizarán el mantenimiento de la
identidad cultural e histórica de los Ayuntamientos fusionados a través de las
distintas formas de desconcentración administrativa que permite la legislación
vigente.

14. Una vez aprobado el presente Dictamen, el Gobierno de la
Comunidad de Madrid iniciará los trámites para modificar la Ley 2/2003 de 11 de
marzo, de Administración Local, redactando el correspondiente Anteproyecto de
Ley que, con carácter previo a su tramitación parlamentaria, será remitido a la
Comisión Mixta de Coordinación de Competencias, regulada en los artículos 13
y siguientes Ley 3/2003 de 11 de marzo, de Desarrollo del Pacto Local,
integrada por 24 miembros de composición paritaria en representación de la
Comunidad de Madrid y de las Entidades Locales.